人防专业队是根据战时防空需要而组建的人民群众勤务组织，是战时城市防空和平时应急救援体系的生力军。结合生产和应急救援组建人防专业队伍，对于节省成本、发挥行业特长、实现“两防一体化”、提高协同能力具有十分重要的战略意义。为搞好此项工作，各地区进行了有益的探索，积累了一些经验，但从效果和实用性上看，普遍存在着职责不明、人员交叉、组训脱节、指挥关系不顺、应急反映慢和队伍素质低等组建难的问题。深刻剖析产生这些问题的根本原因是组建人防专业队的定位错误，既有人防部门包办一切的方法问题，也有组建原则没有明确的方向问题。
一、组建人防专业队的错位分析
人防专业队是依托社会力量而组建的，根本属性是服务于和平时期的生产生活，隶属于不同行业的主管部门，发挥这支队伍的作用，不能离开行政主管部门的监管和原有的工作程序及指挥关系，否则必然造成应付组建、工作脱节、指挥混乱等一系列问题。
（一）人防直接组建专业队伍，放弃了行业监督机制，无法做到名实相符
公安、消防、卫生等社会应急服务部门承担应急救援任务，是国家赋予它们的职责，也是这些组织存在的最大意义，其工作效率受政府和行业主管部门的监督，对政府和行业主管部门负责。因此，只有政府和行业主管部门下达的任务才能真正被他们所接受，也才能做到真抓实干。
一些地区在开展人防专业队伍整组过程中，忽视了政府和行业主管部门的领导和监督机制，以人防部门牵头为前提，有的拉上军事机关做帮手，有的直接参与到军事机关开展的民兵训练中一并组建，这些办法均无法实现组建人防专业队伍的目的和意义，是组建人防专业队工作的定位错误，必然出现书面组建、应付组建、队员不实、组训脱节、名实不符的局面。
一是无人监管，书面组建。人防部门在下达组建人防专业队的要求时，引用了法律法规的要求，强调了组建工作的意义，对于专业队主管部门和专业队成员单位来讲，谁也不敢忽视备战的要求，谁都知道组建人防专业队很必要，但谁也不问这支队伍该由谁组建，怎么组建，组建成什么样的队伍，普遍都理解为这是人防的职责和要求，是人防工作的一部分，人防部门要组建人员名单就给你一份，是否符合要求，行业主管部门不过问，是不是精兵强人防不知道，战时能否拉得出去，专业队成员单位没考虑。从而造成了虚组虚建，书面组建的局面。二是人员交叉，应付组建。目前，政府和各部门要求组建应急保障机构和保障队伍的名目繁多，如防震减灾，社会维稳，防火、民兵等，对于社会应急服务部门和人防专业队成员单位来说任务繁重，实行一人一职、一兵一岗是不要能的，因此必然出现一人多用、应付组建的现象。三是任务不明，队员不实。由于组建单位存在着书面组建、应付组建的现象，很多专业队员根本不知道自己是人防专业队的成员，队长不知道谁是他的兵，队员不知谁是他的头，更不知道人防专业队在战时需要担当什么任务。四是临时抓差，组训脱节。即使一些单位组建了人防专业队伍，当人防部门组织专业队员开展训练和培训的时候，也很难把真正的队员集中起来。从各地区开展的演习中可以看出，由于脱离了行政主管部门的监管，大部分医疗专业队的人员是在医院实习的学生。专业能手、业务骨干甚至书面队员仍然战斗在业务工作岗位上。
（二）人防直接组训专业队伍，忽视了行业专业优势，无法提高队员素质
七支人防专业队，各有各的任务分工，各有各的训练内容，各有各的工作特长，只有专业队成员单位或者它的主管部门最了解他们的工作技能，也只有专业队成员单位或者它的主管部门下达训练任务才最贴近训练实际。
一些地区在开展人防专业队伍组训过程中，以人防部门安排训练科目和训练内容为主线，忽视了行业或行政主管部门熟悉专业特长的优势，有的以学习军事知识为内容，有的以本专业的基本知识为教材，甚至仅以提高国防观念和人防意识为科目，既没有主管部门把关定向，也无法把握业务精髓，只能做到观念上提高，低层次巩固，基础上循环，这些做法均无法达到组建训人防专业队伍的效果，是组训人防专业队工作的定位错误，必然出现组训教员外行，训练科目脱节，训练内容低下，训练保障不力，队员素质无法提高的局面。
一是组训教员外行。从一些省市专业队训练中我们看到，教员的来源一般为人防部门的军转干部、军事机关的现役军官或高校党校的教师。这个层面的师资队伍所能完成的教学和训练任务也只能是提高认识、巩固基础，很难达到提高队员业务素质的要求。二是训练科目脱节。表现在军事科目多，业务科目少，基础科目多，精专科目少，共性科目多，特色科目少，理论科目多，操作科目少。三是训练内容低下。以电力抢险抢修专业队为力，人防所能组织训练的内容只能是立几个电线杆，修一台变压器，训练专业队员爬爬杆、拉拉线、合合闸等一般专业人员早就轻车熟路的最基本科目。四是训练保障不力。从训练器材和训练经费上看，绝大部分地区教员是花钱请的，大型设备是借来的，小型器材是买来的，训练场地是租来的。总之一切后勤保障都是人防部门筹措的。
（三）人防直接指挥专业队伍，改变了原有工作程序，无法实施快速救援
在平时的生产生活中我们看到，受理社会治安案件的是公安部门的110，受理伤病的是卫生部门的120，受理火灾的是消防部门的119。这些部门，即是平时应急救援的主要力量，也是战时群众防空组织的 “正规军”。为了实现快速救援的目的，社会应急服务部门拟制了救援程序和救援时限，当接到报警信息后，将立即展开救援。这一工作程序和工作机制，不仅社会应急服务部门了如指掌，而且也被广大群众所熟知和应用。
一些地区在开展人防专业队伍组建过程中，以人防部门实施战时指挥为前提，有的设想战时报警信息直接报告人防指挥中心，由人防部门调动以社会应急服务部门为代表的人防专业队实施救援，有的设想采用人防指挥中心与社会应急服务部门建立信息共享平台，汇集情况后由人防部门下达救援指令，这些办法不仅无法实施快速救援，还会造成新的混乱，是指挥人防专业队工作的定位错误，必然出现信息不畅、指挥不灵、速度减慢、无法救援的后果。
一是信息不畅，报警困难，无处救援。无论平时还是战时，灾情信息的来源一般为受灾单位或地段的人民群众电话报警，而人防部门没有广大人民群众熟知的报警电话，既便国家统一给人防部门配制一个特服号，百年不用一次也很难记得牢。没有顺畅的报警机制，人防部门怎能知道哪里需要救援呢？二是队伍分散，情况不明，无从救援。既使有人向人防部门报警或通过信息共享平台得知报警信息，由于人防部门不可能完全掌握专业队的人员调动情况、器械配备情况、工作运载转情况，又该调动哪支队伍救援呢？三是程序繁琐，速度减慢，贻误救援。人防专业队分散建立在不同行业，指挥调动专业队伍，离不开专业队行政主管部门的配合，如果启动人防部门与专业队主管部门的协调机制再开展救援，其救援时限必然大大延长，贻误了救援时机。四是磨合太少，指挥不灵，无力救援。顺畅的指挥关系是靠平时不断磨合、不断积累而形成的。以100万人的城市为例，按千分之三计算专业队员，调动3000人的专业队伍，仅靠人防部门从事组织指挥的3-5个人和几次象征性的演习，就想达到顺畅指挥的效果是不现实的。五是越俎代庖，越权指挥，无法救援。战时人防防空和平时重大灾区的救援组织者是各级政府，而不是人防部门，非常时期以部门代表或代替政府下达指令不可能得到有效的执行。从汶川地震、玉树地震的救援情况看，有效的救援来自于政府的组织指挥，包括国家地质灾害专业救援队在内的各种救援队伍都在政府的统一调度下展开工作。
二、组建人防专业队的定位原则
组建一支战时能应战，平时能应急的人防专业队伍，必须以法律法规为依据，必须与现行的管理体制相衔接，必须具有可靠的操作性和实用性。根据国家的有关规定和组建人防专业队的实践，组建人防专业队应按照“有关部门组建人防指导；相关单位整体承担任务；平战救援内容相对一致；平战指挥关系相对统一；装备器材经费双重保障；训演科目突出战时需要”的原则开展组建工作。
（一）有关部门组建人防指导的原则
《人民防空法》规定：“县级以上地方各级人民政府应当根据人民防空的需要，组织有关部门建立群众防空组织”。这一规定要求，人民防空专业队由县级以上人民政府根据人民防空的需要进行组建，而且是按部门组建。也就是说由特定行业的主管部门组建特定的专业队伍，而不是军事机关牵头组建，也不是人防部门组织组建工作。
（二）相关单位整体承担任务的原则
《人民防空法》规定：“城建、公用、电力等部门组建抢险抢修队；卫生、医药部门组建医疗救护队；公安部门组建消防队、治安队；卫生、化工、环保等部门组建防化防疫队；邮电部门组建通信队；交通运输部门组建运输队”。 法律已经规定了城建、公用、电力等部门负责抢险抢修队工作，卫生、医药部门负责医疗救护工作… …。哪类的险情由哪个部门去处理，哪类的救援由哪个部门去承担已经明确。为保证专业队成员单位有条不紊的开展救援和正常业务工作，应提倡专业队成员单位整建制承担战时防空救援任务，而不是只有人防专业队队员专门从事或承担战时防空救援任务。以医疗专业队为例，无论平时或战时，一旦需要医务人员施救，专业队成员单位不可能只派出人防专业队员到现场，灾害造成的伤病患者也不可能只由人防专业队员去医治，只有发挥专业队成员单位的集体力量才能完成救援任务。
（三）平战救援内容相对一致的原则
从《人民防空法》的规定中不难看出：邮电部门之所以组建通信队，交通运输部门之所以组建运输队，这与他们平时的工作密切相关，无论平时还是战时，专业队的任务与他们的行业特征紧密相连。战时需要救援的任务，也是他们平时工作的重要内容。试图建立一支跨行业、技术全面的综合性救援队伍承担应急救援的想法缺少必要的操作性。以电力线路中断实施抢修为例，恢复通电需要变电所的协调和配合，需要电力主管部门的调度和指挥，绝不是调动一支队伍接通线路那么简单，任何一支没有与电力部门建立协同关系的队伍都不可能正常开展救援工作。跨区域、跨行业的专业队或综合性专业队只能在需要救援的行业主管部门的统一编成和调度下实施救援或作为这一部门的预备队。
（四）平战指挥关系相对统一的原则
国务院、中央军委《关于规范国防后备力量队伍组建工作的意见》中要求：国防后备力量队伍组建工作要“归口建设、归口管理、归口使用、归口保障”。归口管理是归行业主管部门管理，不是归人防部门管理，归口使用是归行业主管部门使用，归行业主管部门指挥调度，不是归人防部门使用和调度。
按照《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》关于：“按照联合防空、区域防空的要求，建立军地联合、平战结合、统一高效的人民防空指挥体制，理顺指挥关系，规范指挥程序，明确指挥职责” 的要求，县以上地方政府负有领导防空袭工作的职责，也是承担组织指挥工作的主体。为有效地组织战时人民防空工作，应成立党政领导挂帅，军事首长协同的战时人民防空指挥部。人防专业队成员单位的行政主管部门是指挥部的成员单位，人防指挥部根据救援任务的轻重缓急向专业队成员单位的行政主管部门下达救援顺序指令，专业队根据主管部门下达指令实施救援。人民防空办公室作为指挥部的重要成员单位，此时的任务是综合各类情况，履行指挥部综合办公室的职责。
（五）装备器材经费双重保障的原则
《人民防空法》规定：“群众防空组织所需装备、器材和经费由人民防空主管部门和组建单位提供”。《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》中要求：“各有关部门及企业、事业单位，要依法承担必要的人员训练和装备器材费用，确保群众防空组织训练经费、训练器材和训练内容的落实。”根据这些规定，专业队的主管部门或组建单位应保障常规性的装备、器材和人员的基本生活费用，人防部门可提供特殊的装备、器材，补贴部分训练经费。
（六）训演科目突出战时需要的原则
人防专业队平时之所以需要组织训练，并不是专业队队员的基本技能需要培训，也不在于专业队队员的业务素质有待提高，而是训练专业队平时工作范围内很少接触的科目和难点、重点课题。以医疗和消防专业队为例，应针对核武器、化学武器的危害重点训练识别核辐射、贫铀弹等化学武器及消除办法。常规项目和技能由专业队单位根据工作需要自行组织。同时人防专业队的演习应结合生产要素、工作岗位展开，主要围绕层级指挥、职责划分、快速反映、协同能力等内容进行，不应追求宏大的务虚场面。
三、人防部门在组建工作中的定位
人防部门作为政府管理人民防空工作的行政主管机构，其主要职责是综合人民防空工作情况，调整人民防空资源，管理人民防空工作。在组建人防专业队工作中，工作定位应放在监督组建工作、指导训练方向、汇总实力情况、保障必要器材、宣传救援常识、整合空闲资源、完善预警机制七个方面。
（一）以考核为牵引，监督组建工作
《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》中指出：“要把人民防空工作的成效，纳入政府任期目标，作为考核政府政绩的一个重要方面”。人防专业队建设是人防工作的重要组成部分，其业绩评价也是政府任期目标的一部分，是人防建设的重要方面。人防部门作为政府管理人民防空工作的职能机构，应根据战时防空袭的特点和需求，对需要组建人防专业队的行业主管部门提出组建人防专业队的政治要求、数量要求、素质要求、训练要求、技能要求、体质要求等，并代表政府进行考核、监督和检查。
（二）以应战为目的，指导训练方向
训练人防专业队必须本着围绕战时需求，坚持平战结合的原则。因此人防部门要以应战为目的，立足现有的装备，照顾发展的需要，根据专业队的特点指导训练方向。其重点是战时最常用和比较繁杂、比较难掌握的专业技术，例如原子、化学、细菌武器的杀伤破坏因素和防护方法，核化情况下各种专业队消除空袭后果的措施，有空情顾虑情况下的伪装、救护技术和转移策略等。总之训练专业队消除敌人使用各种现代化武器造成的严重空袭后果。当前最重要的是抓好防化专业队的训练，其次是医疗专业队和通信专业队的训练。
（三）以服务为职责，汇总实力情况
无论平时还是战时，指挥员的决策来源于信息保障。灾情分析、队伍素质、器材装备、物资储备等基础信息是保障科学指挥、有效救援的前提。这些信息的收集、整理是人防部门平时工作的重点。如本地及毗邻地区有多少外科医生、烧伤科医生，每个医院可诊治各类患者多少人；本地及毗邻地区有多少侦毒识毒设备，消除化学及放射性物质所需的药品储备情况，哪些药厂可以生产哪类药品及生产能力，帐篷及防寒物资的储备及生产运输能力等。
（四）以配合为手段，保障必要器材
人防专业队所使用的设备设施种类繁多，随着科技的进步更新较快，这些设备设施也是专业队成员平时生产生活的必要装备，只能由专业队成员单位自己解决并加以完善。为保障战时救援的需要，人防部门应提供或配备专业队成员单位平时不用或很少使用的设备。如防毒设施、侦毒设备等。
（五）以战时为背景，宣传救援常识
战时救援和平时救援的区别在于，战时不会有更多的部队官兵参与地方的救援工作，部队官兵以回击敌人有生力量和救援军事设施毁伤目标为主，因此地方的救援只能靠地方政府组织。由于城市人口众多，救援力量有限，因此宣传、教育、培训人防专业队及城市居民掌握自救互救知识十分必要，这也是人防部门代表地方政府有效地组织群众防空组织、履行职责的重要方面。人防部门应以人防专业队成员单位和机关、企业、学校、社区组织为平台，重点宣传教育民众掌握如使用防毒面具、制作简易防毒面具、高地逃生、火场逃生、缺养逃生、心脏复苏、伤口消炎、简易包扎、求救常识、求救信号的使用、警报信号的识别及灭火器的使用等基本知识。
（六）以社会为舞台，整合空闲资源
应急救援必须以通信保障为前提，目前各地虽然建立了一些人防专业队伍，但是人防专业队成员单位与指挥调度机构之间的通信联络多数仅限于公网通信，这种通信网络最大的弱点就是一方通话或故障就无法接通，而战时或平时遇有自然灾害时公网通信很可能被破坏。为了保障战时通信的畅通和救援指令的迅速下达，在没有配置专业指挥调度网络的情况下，必须集中社会力量，整合社会资源加以调整。一是调度使用公安超短波网络和水务部门的防汛电台，二是发挥业务无线电台的作用。目前，我国有6万多名无线电爱好者，他们手中有各类电台近十万部，分布于大中城市的各个部位。人防部门应协调无线电管理部门，了解必要的信息，掌握人员及设备情况，并进行整合编组，分别配备到人防专业队成员单位，做为人防指挥通信的必要补充，从而发挥社会资源的潜力，发挥全民应战的优势。同时人防部门还应掌握各类不在编不在岗的医务、防化、计算机等专门人才的状况，以备扩充救援队伍之需。
（七）以报警为主业，完善预警机制
从救援的角度看，快速到达救援现场对于开展救援最有利，然后战时救援必需考虑敌人空袭周期和时间，这方面的信息只有人防部门相对了解，也只能由人防部门通过人防警报进行发布，因此人防部门要把向人防专业队及民众提供空情信息做为服务人防专业队伍开展救援工作的一项任务抓紧抓好。建立健全人防警报预警、信息发布机制，及时为政府指挥专业队适时救援提供信息保障。战时还应协调有关部门做好灾害评估分析。
社会主义市场经济条件下组建人防专业队是一项新课题，只有从国情出发，根据法律法规的要求，遵循市场经济规律，结合人防部门的职责，把握组建工作的定位，才不会走弯路，也才能达到事半功倍的目的。
（文章来源：通辽市人防办 作者：马瑞芳）