杨爱东 王高锋
一、 问题来由
2007年，宜昌H房地产公司在开发S小区时，配套建有两期人防地下工程，根据开工计划通知，一期工程中车库建筑面积为5144㎡，二期工程中人防工程建筑面积为4791㎡，车库建筑面积为1250㎡。在下达上述车库和人防工程计划时，一期工程经规划部门审批核发了《建设工程规划许可证》，建设项目名称为“北区人防工程”，建设规模为3978㎡；二期工程未办理规划审批手续，而是由建设主管部门发给临时《建筑工程施工许可证》，工程名称为“南区人防工程”，建筑面积4791㎡。该一、二期工程建成并交付使用后，经由H公司申请，市人防办为其核发了《人民防空工程平时使用证》，使用证上载明工程名称为“S人防地下车库”，工程使用面积8767㎡，使用期限为2008年8月至2009年8月。目前，该人防地下车库设有车位298个，现由H公司委托的物业人员管理，而且H公司已与43名业主签订了《车库使用协议》，以6至10万元的价格有偿转让使用权，使用期限为50年。此外，该工程的建设费用已纳入建设总成本并计入小区可销售面积（住宅及商业用房）价格。
2008年11月1日，该小区业委会向宜昌市某区人民法院起诉，请求确认S小区人防地下车库的平时使用权和收益权归小区全体业主所有。该小区业委会认为，根据1992年《商品住宅价格管理暂行办法》等相关法律法规规定，该人防地下车库作为地面建筑物的配套公共建筑设施，其建设费用已经计入到了地面建筑物的成本之中，分摊到了地面商品住宅价格即商品房的购房款中，H公司通过商品房屋销售，最终完成了投资回收，已不再是该人防地下车库的投资者，真正的投资者已随着商品房的销售而转化为小区全体业主。按照“谁投资、谁使用、谁受益”原则，人防地下车库使用权、收益权应归小区全体业主所有。
H公司认为，该人防地下车库不属于配套公共设施，也未列入公摊面积，在公司与业主签订的购房合同中，没有包括该人防地下车库，根本不存在所谓的投资者主体发生转移这一说，以付出对价来获取所有权在商业中是行不通的，而必须依据合同取得。此外，H公司具有市人防办核发的使用证，根据物权法等法律规定，应当享有该人房地下车库的使用权。
双方发生争议诉至法院不久，宜昌市九家房地产公司联名向市政府提出建议，要求：一是组织相关单位和个人认真学习相关法律，减少理解偏差；二是修改完善《湖北省宜昌市人民防空实施细则》（市政府令第71号）；三是建立和完善人防车库产权登记制度，化解矛盾。
二、立法、司法及理论研究的有关情况
经调查了解，关于城市住宅小区人防地下室使用权纠纷，在我国许多地方普遍存在，且各界对此看法及处理未尽相同。综合立法、司法和理论研究方面的情况，可以概括如下：
（一）立法规定。涉及地下人防工程的所有权、使用权的法律法规规章和规范性文件，主要包括：一是《国防法》第三十七条规定：“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。国防资产归国家所有。”二是《人民防空法》第二条规定：“人民防空是国防的组成部分。国家根据国防需要，动员和组织群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害。人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则”。第五条规定：“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。三是《物权法》第五十二条规定：“国防资产属于国家所有”。四是《城市地下空间开发利用管理规定》第二十五条规定：“地下工程应本着谁投资、谁所有、谁受益、谁维护的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。”
五是《湖北省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第九条规定：“结合地面建筑修建的防空地下室，所需资金由投资建设主体筹措，列入建设项目总投资，并与地面建筑同步规划、同步设计、同步建设、同步竣工验收”。第十条规定“应当修建防空地下室，但因下列情形之一不宜修建的，经人民防空主管部门批准，投资建设主体按照国家和省规定标准缴纳人民防空工程易地建设费后，由人民防空主管部门按照人民防空工程建设规划就近易地修建……”第十三条规定：“人民防空工程，战时必须服从防空需要，统一调配使用；平时开发利用的收益归投资者所有”。六是《湖北省宜昌市人民防空实施细则》（宜昌市人民政府令第71号）第十六条规定：“公用人民防空工程属国家所有，由人民防空主管部门或者投资兴建的有关部门维护管理；防空地下室属投资兴建的建设单位所有，由建设单位负责维护管理，确保其保持良好使用状态，并接受人民防空部门的监督检查。”
（二）司法实践。近年来，法院就人防地下车库使用权纠纷案件的判例较多，判法各异。在已查阅到的北京、浙江、广东、福建等地法院类似案例中，北京市海淀区人民法院、浙江省嘉兴市人民法院一审判决业主胜诉，但二审中又分别被北京市第一中级人民法院、浙江省高级人民法院撤销或改判为归开发商使用；广东省佛山市人民法院、福建省厦门市人民法院一审均判决使用权归开发商。
（三）学术观点。一种观点认为属国家所有。理由是既然法律规定人民防空是国防的组成部分，建设单位依照法律修建的人防工程必然也属于国防资产的组成部分，“国防资产属于国家所有”，因此人防工程属于国家所有，且其所有权不得转让，国家可以通过出租等方式转让使用权。另一种观点认为属业主共有。理由是人防地下车库作为地面建筑物的配套公共建筑设施，建设费用已经计入了地面建筑物的成本，并分摊到地面商品房的购房款中。在商品房屋出售中，购买该商品房屋的业主通过对该建设成本的负担实际上转化成了真正意义上的投资者，因此使用权应归业主。第三种观点认为属开发商所有。理由是人防地下车库是单独的构筑物，不是商品房买卖合同约定的专有部分和某个业主专门使用的部分，更不是公摊部分，商品房的销售价格高低与成本分摊没有必然联系，不存在投资者的转化问题，且以成本计算方式决定权属没有法律依据。因此使用权应归开发商所有。
三、笔者的主要意见及理由
根据法律法规规章的有关规定，结合我市住宅小区人防地下室（车库）的规划建设管理的实际情况，我们认为，国家投资建设的公共人防工程属于国家所有；非因法定义务投资建设的人防地下工程，所有权及使用权应属投资者所有。对上述工程的所有权、使用权，法律法规有明确规定，一般无争议。争议往往发生在源于法定义务而投资建设的人防地下室（车库）的所有权、使用权及收益权的归属。发生争议的主要原因在于法律未作出明确具体的规定。对此，我们倾向于认定为国家所有，并由人防主管部门明确其平时使用权和维护管理义务，其主要依据和理由是：第一，人防地下工程属于国防资产，而国防资产属于国家所有，除有特别规定外，所有权应归国家，由人防部门代表国家行使权利，并可以委托房地产开发建设单位进行平时管理、维护、使用和收益。第二，修建地下人防工程属于国家赋予房地产开发建设单位的法定义务，如不修建地下人防工程，则必须向国家交纳一定的易地建设费，由国家统筹安排易地修建，因此该人防工程可视为国家的出资，故而所有权归国家所有。第三，人防工程具有特殊性和公共性，战时必须由国家统一指挥和安排使用。第四，人防部门应结合管理工作的实际需要，在备案登记时将人防地下室的平时使用权明确交给小区开发建设单位。这样更有利于管理责任、维护资金的落实。