我国防护设施存在总量不足问题的同时，也存在结构不合理、建设机制不完善等多方面的问题：一是公共人防工程建设滞后，与防空地下室建设快速发展不相适应，导致人防工程零星散布、功能单一、连通困难、形不成地下防护体系，削弱了人防工程的防灾救灾能力。由于连通困难，地下设施功能受到制约，开发商建设意愿低，逃建少建防空地下室现象严重。二是专业队工程、医疗救护工程、生命线工程严重短缺，这些工程主要由相关部门负责建设，是构成防护体系的重要子系统。由于管理机制和激励机制不完善，这些工程近年来很少建设，成为防护体系最薄弱的环节。三是人防工程建设与经济发展不协调、与城市建设难以结合的问题，受行政体制影响，部门各自为政，城市规划、市政建设、人防等部门间协调机制不畅，人防工程建设严重滞后于市政建设，甚至被市政建设所破坏。四是人防工程建设主体多元化不足，受权属不明、变现能力差、政府审批难、缺乏信息指导、存在政策风险等多种原因影响，平战结合建设人防工程对社会力量的吸引力有限，虽然许多城市在建设主体多元化方面进行了有益的探索，先后建成一些社会投资的人防工程项目，但这些建设模式局限性大，仍处于探索阶段。五是人防工程维护状况差，公共人防工程维护效率低，早期人防工程老化破损，维护负担越来越重，单位人防工程和防空地下室维护管理机制不顺，维护效果差，更谈不上改造升级。
推动人防工程建设与维护的产业化，把缺口变为市场需求，充分利用市场机制来解决人防工程建设面临的资源问题、机制问题、效率问题，不失为加速人防工程建设、实现“三个转变”的取向之一。
一、人防工程建设与维护产业化的基础
产业化的前提是权属明晰的市场要素、政府的导向、规范的市场等。推动人防工程建设维护的产业化，需要开展的基础工作主要有：
1．设立人防工程建设维护特许权，明晰有关权属
人防工程建设与维护的产业化需要明确的专属资源，通过设立人防工程建设维护特许权，可以把当前巨大的人防工程建设和维护管理需求变为资源，推动人防工程建设维护的产业化。近年来，全国各地不断探索通过特许经营的方式推动市政公用事业快速发展，取得许多成功的经验，并陆续出台了一些规范特许权管理的规章制度，为人防工程建设维护特许权的设立提供了良好的政策参照。
人防工程建设维护特许权就是由政府授予企业在一定时间和一定范围内建设人防工程，获得使用权，享受优惠政策，承担保护管理义务的权利。它的权利包括所占土地空间的使用权、享受社会公益工程和国防工程的优惠政策以及政策性补贴等，它的义务包括维护管理工程、按照国家统一规定提升防护标准、提供特定公用服务、报告信息、限制经营、接受管理等。人防工程建设维护特许权在授权期限结束后由政府以有偿或无偿形式收回、或者续期，也可以在授权期限内在政府监管下转让。
人防工程建设维护特许权不是土地使用权或地下空间使用权，不存在多部门交叉管理的问题，它是人民防空专属资源。人防工程建设维护特许权内含有地下空间使用权以及社会公益工程和国防工程的有关权益。
人防工程建设维护特许权是类似于土地承包经营权、林权的用益物权，特许权的建立可以在不触及基本所有权体制的情况下摆脱一些制度性的障碍，明晰权属，产生流动性，使投资者的权益得到明确和保护，为社会力量和市场机制进入人防工程建设和管理领域奠定基础，为人防法和国家有关政策的落实创造条件。
人防工程建设维护特许权及其内含的权利义务应当通过立法确立。
2．编制具有兼容性的人防工程建设规划，构建人防建设与经济建设相协调、与城市建设相结合的空间
人防工程建设规划应以社区为管理单元，以多级指挥组织体系为框架，主要对指挥通信工程、疏散干道、连通道、大型人员掩蔽工程等公共工程进行规划，加速形成以公共工程为主体的人防工程体系。以与公共工程连通为需求带动单位人防工程和防空地下室的有序建设。
人防工程建设规划重点对公共用地地下空间资源进行控制。城市绿地、道路、广场用地占城市用地的20%以上，其地下空间大多没有充分开发，储量巨大，是人防建设可利用的主要资源。通过人防工程建设规划确定人防工程建设需占用的公共用地地下空间范围，可以为人防工程建设维护特许权的设立奠定基础。
人防工程建设规划应具有兼容性，不能过细，对公共工程规模不做上限指标的限制，一方面使人防工程建设与防灾设施、交通设施、商业设施、市政设施等建设易于结合，容纳市场和其他行业发展的各种需求。另一方面，一定的防护亢余量有利于人防工程在面临多重灾害时发挥多种功能，从容应对突发事件。疏散干道、连通道工程应当规划充足的预留接口，对地下空间开发利用秩序进行引导。人防工程建设规划应避免编制为地下空间开发利用规划，否则将降低专业性和权威性。
人防工程建设规划应当对建设时序作出原则性的安排，对人口密集区域和涉及防护体系枢纽的地下空间优先开发，对城市近期建设规划提出要求。
3．建立高效的人防工程建设维护产业化管理机构，推进人防工程建设维护产业化的顺利发展
人防工程建设维护的产业化涉及多个政府部门，如发改、物价、税收、国土资源、财政、国有资产、建设、环保等，需要对行政权进行适当集中，提高项目运作效率，促进产业化的发展。政府可以设立人防工程建设维护产业化工作委员会，工作委员会主任由政府主要领导担任，相关部门参加，组成人员安排应保证人防工程建设维护特许权项目的主要问题能够在委员会内进行及时讨论和决策。人防工程建设维护产业化工作委员会在政府各层级都设置，形成多层级的管理体制，保障人防工程体系多层次的结构和整体性，保障产业化的健康发展。
人防工程建设维护产业化工作委员会根据城市近期建设规划研究设立人防工程建设维护特许权，提出兼顾地上的要求和其他约束条件，发布需求信息。市场主体自主提出平战结合的建设方案，通过竞标等方式获得特许权。人防主管部门具体负责特许权的管理工作，主要职责是完善各项制度、组织特许权招标、签订特许权协议、对项目公司履行协议情况进行管理、推动示范项目、制定规范文本等。相关部门在各自职责范围内负责办理有关手续。除指挥工程等少数人防工程外，都可以通过特许权招标，由社会力量建设、维护人防工程。
4．建立有形、集中的人防工程建设维护特许权市场
在省一级建立人防工程建设维护特许权市场，统一发布全省人防工程建设维护特许权招标、交易信息，制定市场规则，对特许权招标、交易主体和行为进行监管。
特许权获得者对特许权进行转让，可以增加特许权的流动性，加速产业化的发展。国家对于原有人防工程，通过特许权转让机制进行交易，可以实现地下空间资源的再开发，把大量的“负担”转化为资源，并减轻人防主管部门维护压力。
有形、集中的人防工程建设维护特许权市场，可以充分披露需求信息，吸引优秀社会资源，促进平战结合、防空防灾一体化，构筑人防工程建设维护产业化的信息基础；可以实现公开有序竞争，高效配置地下空间资源，达到社会效益最大化；可以对人防工程特许权流动进行高规格的严格管理，避免国防资源流失。
5．培育专业的咨询企业和维护企业
近年来，建设、交通、信息等部门在产业化方面取得了显著成绩，离不开咨询机构和智囊机构的积极参与。人防工程建设与维护的产业化是一个系统工程，涉及社会、经济、生态等各方面，涉及地上地下同步建设，仅仅依靠政府的力量是不够的。积极引进、培育人防工程建设维护产业化咨询企业，不仅可以充分发挥咨询企业的智力汇聚优势，加强对政策、规划、管理等的研究，而且可以协助各级人防主管部门对特许权项目进行科学运作，促进人防工程建设维护产业化顺利发展。
随着人防工程数量的快速增加，人防主管部门的维护力量已经不能满足需要，社会普通企业由于对防护工程不了解，不具备维护人防工程的能力。当前，即使是人防主管部门负责维护的人防工程，也存在维护情况差、效率低等问题。培育人防工程维护专业企业，把人防工程维护业务市场化，一是可以适应人防工程建设的发展，保障维护力量的充足，通过对人防工程维护专业企业的管理保障人防工程维护水平；二是大量的公共人防工程维护可以实现社会化，减轻人防主管部门负担，提高财政资金效率；三是形成业务市场，保持一定规模的人防工程维护力量，在空袭来临时直接形成抢修力量。
二、人防工程建设与维护产业化的意义
推动人防工程建设维护的产业化，不仅可以适应当前经济社会巨大变革中人民防空建设面临的新情况，加速人防工程建设，同时具有多种重要意义。
1．形成人防建设融合式发展的新机制
在市场经济体制下，市场对资源的配置起着基础性作用，市场主体对供求变化的反应更加灵敏和合理。人防工程建设与维护的产业化，使项目单位在市场机制下根据经济发展、城市建设、防灾减灾的需求，平战结合建设人防工程，可以更有效地实现党中央关于人防工程投资主体多元化和投资来源多渠道的要求，更有效地贯彻落实《人民防空法》关于人民防空与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则，更有效地推动人防建设融入经济社会发展体系。
2．推进人民防空“三个转变”
特许权协议的签定，可以把公共服务的义务明确规定出来，保障人防工程的维护状态和不断升级，有利于防护体系的可持续发展。运用特许权招标所获部分资金，可以设立专项补贴，用于人防工程升级改造、专业队工程和生命线工程等的建设、在商业价值较低的地段平战结合建设人防工程，有效克服制约人防体系建设的瓶径。产业化管理机构的设立、管理机制的健全和咨询企业的智力服务，可以改善人防系统规模小、较封闭的缺陷，充分依靠政府力量加强部门间协作，不断吸取其他部门改革成果，改进人防工程建设维护产业化政策，科学推进人防工程建设维护产业化进程。通过立法与一系列制度建设，明确政府、市场主体、人防部门、有关部门在产业化进程中的权责，使人防主管部门从繁杂的建设、维护、协调事务中摆脱出来，集中力量于依法规划人防工程体系、监管市场、制定政策、管理资源等，为人民防空“三个转变”创造有利条件。
3．带动地下空间开发利用
我国的经济发展水平和城市发展状况，对地下空间开发提出了要求。由于各地情况不同，开发城市地下空间存在许多制度障碍。人防工程建设维护的产业化，可以形成城市地下空间开发利用的先导，加快开发城市地下空间。
与土地承包、林权改革不同，人防工程建设目前主要在城市进行，人防工程建设维护特许权涉及更多人的利益。人防工程建设维护产业化直接带动投资上万亿元，将成为经济发展不可或缺的组成部分和城市建设的重要方面。城市中心区域的特许权招标，将给地方提供巨额财政收入。这将充分展现人防工作的经济性，提高社会和政府对人防工作的认知和重视，为人防工作全面发展提供良好环境。
由于人防工程建设规模巨大，在经济发展的不同阶段，可以对特许权授予政策中的价格、规模等进行微调，加速或延缓人防工程建设进程，平抑经济波动，成为宏观调控的一种手段。
三、人防工程建设维护产业化的政策环境
2008年6月8日，中共中央、国务院颁发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，这项改革最核心的内容是明晰产权，就是在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位，调动广大农民积极性，实现生产力的又一次大解放。10月，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，同时，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。
这些改革，归根结底都坚持了既有的土地制度，通过设立林权等灵活措施摆脱所有权的限制，达到明确权属、提高流动性的目标，来推动国家经济的薄弱环节获得发展，几年的实践已经证明是成功的。
借鉴国家经济体制改革的重要成果，针对人防工程的特殊性，在不涉及基本所有权制度的前提下，设立人防工程建设维护特许权，推动我国人防工程建设维护产业化，符合改革的发展方向。（作者: 武继平）