省人防办（民防局）主任 张兆启
（2007年7月21日）
今年的务虚会，是在去年深入开展“解放思想，开拓创新，抓住机遇，加快发展”大讨论活动的基础上，在认真贯彻落实省第九次党代会精神、以工作实绩迎接党的十七大胜利召开的新形势下，重点探讨全省人防民防改革与发展战略问题的一次会议。去年的研讨会，主要是解放思想、拓宽视野，理清思路，建立加快发展机制，集中探讨了“平战结合”的问题。实践证明，去年的大讨论，对全省人防民防发展，起到了很好的推动作用，全省人防民防工作迈出了可喜步伐。今年会议的主题是“两防一体”和“两建同步”，主要是从加快人防工程建设的角度、从平时发挥人防资源作用的角度探讨大做平战结合文章的途径，以此推动全省人防民防事业又好又快发展。
这次务虚会，先是组织各市带着上述问题赴先进省市学习考察，分两组，一组由百鸿同志带队赴江浙沪，一组由国峰同志带队赴京津辽，重点学习他们在“两防一体”、“两建同步”方面的经验；然后集中开会，共商全省人防民防发展大计。
会上，百鸿同志以《大力推进防空防灾一体化建设》，国峰同志以《积极参与地下空间开发与管理，促进“两建同步”发展》，如忠同志以《关于人防民防投融资体制改革的几点初步意见》为题，作了主题发言。三位领导同志的发言都是在省办党组统一安排下，学习借鉴外地经验，结合山东人防实际，与有关处的同志认真研究的基础上形成的，希望大家认真学习研究。各市人防办主任也都结合各自的实际，紧扣会议主题，从不同角度，阐述了今后加快推进两项工作的意见和建议。这些发言都很有份量，很有参考价值，听后深受启发。可以说，这次会议开得非常成功，达到了预期目的。会后，综合处要认真总结提炼这次务虚会的成果，印发各市学习参考，以推动“两防一体”、“两建同步”取得突破性进展。
稍后，王晓副主任还要安排下半年的工作，希望大家认真抓好贯彻落实。
下面，我根据大家的发言讲三点意见，供大家参考。
一、“两防一体”、“两建同步”是人防事业发展的必然选择
“两防一体”，就是防空防灾一体化，说到底，就是把战时防空资源尽可能多地用在平时防灾救灾上。“两建同步”，就是人防建设与城市建设相结合，城市的地上建设与地下建设同步协调发展。从人防改革与发展的实践看，“两防一体”和“两建同步”已经成为人防事业发展的重要途径，统领和涵盖了人防民防工作的基本内容。抓住“两防一体”、“两建同步”，就抓住了人防事业发展的“牛鼻子”。
（一）“两防一体”、“两建同步”是平战结合的综合体现。平战结合，就是要求人防建设既要在平时发挥作用，体现经济效益、社会效益，又要考虑战时的应急需要，做到立足平时、着眼战时，战备效益、社会效益、经济效益三者兼顾。在以经济建设为中心的和平时代，怎样进一步抓紧搞好人防建设，促进人防事业又好又快发展，是摆在我们面前的一个重要课题。办法只有一个，就是小平同志讲的，“人防工事要平战结合，平战结合才能靠得住。”可以说，平战结合是新时期人防事业发展的根本途径。不搞平战结合，人防事业就没有出路。大力推进“两防一体”和“两建同步”，就是把平战结合现实化、实践化和具体化，就是在具体做平战结合这篇大文章。在平时把人防资源有效地利用起来，积极参与防灾救灾工作，把人防建设与城市建设有机地结合起来，促进城市地上建设与地下建设的同步发展，使人防的重要作用得到充分发挥。这样，就会引起各级党政军对人防工作的高度重视和大力支持，社会各界和人民群众就会热情支持和积极参与人防，就会形成人防事业发展的巨大推动为量。
（二）“两防一体”、“两建同步”是人防建设实现“三重要一公益”的最佳形式。中央9号文开篇就指出，“人防建设是国防的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要方面，’是现代城市建设的重要内容，也是一项利国利民的社会公益事业。”这是中央在新时期对人防建设科学、完整、准确的定位。充分体现中央“三重要一公益”的定位，就要使人防建设在国防建设、经济社会发展、现代城市建设和社会公益事业中发挥相应作用。只有加强人防建设，增强人民防空的能力，才能真正体现人民防空是国防的重要组成部分；只有把人防资源开发利用好，为经济社会发展作出相应的贡献，才能体现人防是国民经济和社会发展的重要方面；只有使人防建设与城市建设同步协调发展，才能体现人防建设是城市建设的重要内容；三者均能实现，才能成为名符其实的利国利民的社会公益事业。而“两防一体”、“两建同步”则是实现“三重要一公益”的最佳形式。
（三）“两防一体”、“两建同步”是实现“战时能力强，平时作为大”的根本途径。“战时能力强、平时作为大”是第五次全国人防会议提出的新时期人防建设的总目标。和平时期，“战时能力强”，只有通过“平时作为大”的实践来实现，只有通过“平时作为大”的实际成果来证实、体现和展示，也只有这样，才能更好地争取各级党政军和社会各界的重视和支持。而“两防一体”、“两建同步”正是实现“平时作为大”，进而实现“战时能力强”的根本途径。“两防一体”，就是通过参与城市防灾救灾和应急救援行动，锻炼人防队伍，检验人防设备设施和各种方案预案，提高人防的组织指挥能力、快速反应能力、应急救援能力和平战转换能力，形成并进一步提高实战能力，为战时防空奠定坚实基础。“两建同步”，就是通过人防建设与城市建设紧密结合，促进地上建设与地下建设同步，能够在有限的地面上最大限度地扩大城市发展空间，完善城市功能、提高城市整体抗毁能力，有效地解决城市日益突显的人多地少、交通拥挤、污染愈重、环境愈差等矛盾和问题。同时，促使人防工程建设快速发展，人防工程总量的快速膨胀。
二、大力推进“两防一体”、“两建同步”的进程时机已经成熟
（一）科学发展观提供了理论指导。科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现，是推动经济社会发展、加快推进社会主义现代化建设必须长期坚持的重要指导思想，更是我们人防建设的重要指导方针。科学发展观要求，人防建设要统筹兼顾平时与战时、人防建设与经济建设、人防建设与城市建设、人防建设与应急体制建设以及战时防护与平时抢险救灾的关系，将人防民防建设融入经济社会发展大格局。有了科学发展观的指导，我们就容易转变思想观念，树立“大人防”的意识，站在更高层次和国家、全省经济社会发展大局上看待人防民防工作，就能够顺利地推进“两防一体”、“两建同步”。
（二）国家宏观调控和山东工作指导上的转变提供了良好环境。国家宏观经济调控，将继续严把土地和信贷两个闸门，而土地作为国家宏观调控政策的两个闸门之一，将会是一个长期的、不可更改的闸门。我国是一个土地资源稀缺的国家，占世界7%的土地养育着占世界22%的人口，人均占有耕地1.43亩，不少地方人均耕地已低于联合国确定的0.8亩的警戒线。在这种情况下，国家将继续实施严格的土地管理政策，城市发展与城市扩容的矛盾将日益严重，迫使城市不得不向空中发展、向地下发展，这就为人防发展提供了巨大的机遇。刚刚闭幕的省第九次党代会，提出要加快实现工作指导上的进一步转变，从加快发展转到科学发展、又好又快发展上来。按照这一要求，土地资源紧缺作为制约山东经济发展的一个重要因素，迫切需要解决。建国书记、大明省长多次提出要节约、集约用地。最近，省委就一系列经济社会重大问题开展专题调研，其中一个课题就是节约集约用地。加快实现工作指导上的进一步转变，各级党政正在抓贯彻落实，这都为我们大力推进“两防一体”、“两建同步”提供了一个良好的社会环境。实际上，搞“两建同步”，是在实现人防工程建设总量扩充的同时，扩大了城市空间，节约了城市用地。搞“两防一体”，把人防指挥平台、通信警报、专业队伍、疏散地域等平时闲置的资源服务政府、服务社会，“一笔投资、多种用途”，避免重复投资、重复建设，也是资源的集约和节约利用。因此，大力推进“两防一体”、“两建同步”，符合中央的精神，适应山东工作指导转变的要求，是大势所趋、人心所向。
（三）公共安全体系建设和城市化进程加快提供了发展机遇。我国是世界上灾害破坏最为严重的少数国家之一，各种灾害每年造成的直接经济损失平均高达2500亿元人民币，相当于我国国民生产总值的2.5%，相当于发达国家的10倍。据初步统计“7.18”特大暴雨使济南市死亡31人，失踪6人，受伤171人，造成直接经济损失12.3亿元。目前，全国水灾受灾人口已超过1亿，范围广、损失重。各种灾害对人民群众的生命财产安全构成了严重危害，严重影响了我国经济社会可持续发展。因此，国家和各级政府对公共安全管理高度重视，采取措施强力推进社会应急体系建设，以提高各级政府应急管理能力，增强防范和应对各种灾害的能力。但我国应急建设才刚刚起步，应急体系不健全，基础设施不完备，应急救援力量薄弱，各级政府急需整合社会资源为应急救援服务。这为各级人防民防部门充分发挥自身优势、利用人防组织指挥、通信警报、城市监控、人口掩蔽和疏散、专业队伍、应急教育体系等“两防”资源，为城市应急救援服务提供了很好的机遇。
未来一段时间内，是我省城镇化加速推进时期，也是人防建设加快发展的黄金机遇期。目前，我省城镇化率是46%，今后五年将提高到50%，到2020年达到55%。也就是说在未来的13年里，城市建设将一直保持持续快速发展态势，这为“两建同步”发展提供了有利条件。而目前，我省地下防空工程总量和人均占有量相对很少，远远满足不了人口掩蔽和城市发展的需要。从国内看，我国大城市地下空间开发利用迅猛发展，北京市地下空间建成面积已达到3000万平方米，深圳市1900万平方米，上海市1600万平方米，我省只有760万平方米，人均占有面积仅0.38平方米。台北市人口总数仅264万，多年来修建了可容纳1500多万人的地下防空工程。国内建成面积超过1万平方米的地下综合体数量在200个以上，过2万平方米的近百个，过10万平方米的二十多个，过50万平方米的近十个，有的甚至超过300万平方米，而我省超过1万平方米的地下工程只有8个，建筑面积最大的6.5万平方米。从国外看，各国防空工程建设数量依据城市人口数量和实际需要而定，瑞典全国已建有民防地下掩蔽所约6.6万处，可容纳700万人，人员掩蔽率达到85%以上。瑞士自1963年以来每新建改建一座楼房，原则上都要求建人防工程，人口掩蔽率为100%。美国城市中75%的建筑物都有防空地下室，总面积达到6.5亿平方米，战时可有80%的人口得到掩蔽空间，人均2.8平方米。从这些数字不难看出，我省“两建同步”存在巨大的潜力和空间。
目前，防空地下室建设是全省地下空间开发利用的主体，大力推进“两建同步”首先要加强防空地下室建设。应该看到全省防空地下室管理方面存在的漏洞比较大，“应建尽建、应缴尽缴”力度有待加大。据不完全统计，2006年，全省城镇民用建筑每年报建量达到6500万平方米，如果按地面建筑面积的4%建设防空地下室，每年防空地下室建设增量达260万平方米，而目前我省年报建量（收、建合计）约150万平方米，还存在110万平方米的巨大漏洞。少于我省经济总量的江苏省，去年新建防空工程280多万平方米，收费14亿多元。而我省去年新建防空工程94万平方米，收费7. 1亿元，比江苏少建186万平方米，少收6. 9亿元。以威海为例，05年完成人防易地建设费1013万元，新建防空地下室4.2万平方米；06年，完成易地建设费6032多万元，防空地下室竣工面积15.8万余平方米；今年上半年，全市易地建设费完成1.05亿元，竣工面积18万平方米，全年预计分别完成2亿元、30万平方米。其中乳山市今年截止7月15日，征收易地建设费8600多万元。这足以说明，我们工作的潜力和“两建同步”的潜力都是非常巨大的。总之，大力推进“两防一体”、“两建同步”的进程，条件具备、时机成熟、机遇难得，我们一定要千方百计牢牢抓住。
三、大力推进“两防一体”、“两建同步”进程，需要科学指导、正确把握
（一）科学定位。职能定位是否准确，关系到能否顺利推进的基本问题和人防发展的前途问题。所谓科学定位，就是要在我国管理体制的大背景下，立足于人防的根本职能和应有资源，按照平战结合的方针，围绕“战时能力强、平时作为大”的目标，在“平时作为大”上按照“量力而行、尽力而为”原则来定位。“两防一体”的定位，就是根据平时防灾救灾、应急救援需要的人防拥有的战时资源，来确定我们能够承担的职能。“两建同步”对人防的发展至关重要，我们一定要以对国家和人民生命财产安全高度负责的精神，竭尽全力地去争取，在职能定位上要牢牢把握住三个环节：一是同步规划，搞地上规划一定要同时搞地下规划；二是同步执行规划，只要搞地上建设，就一定要先搞地下建设；三是兼顾人防要求，从规划、建设、利用到维护管理，一定要兼顾人防民防要求。
（二）法规保障。大力推进“两防一体”、“两建同步”，我们一定要依据政府授予的法定职能开展工作。所谓法定职能，就是政府授予我们的职能要有明确的法律条文予以规定。有了法规保障，“两防一体”、“两建同步”才能顺利推进。在这方面，我们一定要汲取外地的经验教训，严格按照法定职能履行责任。
（三）政策调动。就是制定出台优惠政策和激励措施，调动社会力量和多种资源，大力推进“两防一体”和“两建同步”的进程。制定出台真正能调动各方面的积极因素、有力推动“两防一体”、“两建同步”进程的优惠政策和措施，首先需要我们进一步解放思想、更新观念，按照“三个有利于”，即有利于推进“两防一体”、“两建同步”的进程，有利于战备效益、社会效益、经济效益的三者兼顾，有利于尽快实现“战时能力强、平时作为大”目标，和“不求所有、但求所用”的原则，在法律允许的范围内，就大胆地探索、大胆试验，大胆地制定出台相关的政策和措施。在过去的实践中，大家进行了不少有益的实践探索，几天的发言也提出了不少带有突破性的意见和建议，我们完全可以按照“三个有利于”原则大胆地去试验。其实在这方面，国外更领先于我们。由于地下空间开发成本较大，各国都对投资者有政策优惠和激励机制，例如给予土地费用优惠，给予地下空间使用者一定税费优惠等导向性政策。日本地下街的建设由政府规划，通过招商由私人公司建设，政府给予优惠政策或低息贷款，全国20多个大中城市建有80多条地下街，在东京、大阪、名古屋、京都等大城市已形成功能完备的地下城市。由于发达国家利用政策措施推进地下空间开发利用，国外地下空间开发利用蓬勃发展，已呈现出多元化趋势。欧洲和美国许多商业、交通、仓储、图书馆、博物馆、医院、体育馆、学校等都建在地下。日本通过大规模开发地下空间，建设了大量地下街、地铁、地下停车场、地下发电厂、地下油库。 因此，我们也要尽快改善地下空间开发的政策环境，这对增强人防建设的生机活力、推进人防建设跨越式发展至关重要。具体制定哪些优惠政策，还需要我们进一步分析研究，但这项工作我们必须大力度地推进。
（四）有序推进。大力推进“两防一体”、“两建同步”是人防改革发展和更好地服务经济社会发展的一项长期的战略任务，必须认真搞好策划、论证、规划，协调好与相关部门的关系。目前“两防一体”、“两建同步”，还处于探索起步阶段，要真正走向制度化、规范化的轨道，还需要一个漫长的过程。但机遇难得，稍纵即逝，特别是“两建同步”我们一定要抢抓机遇，大力度地有序推进。省里的打算是，“两防一体”，先从民防局挂牌入手，年内一定要完成市级挂牌和一半以上县挂牌，然后职能定位、调配力量、健全“两防一体”的运行机制；“两建同步”，先从舆论开始，争取年内得到相关部门和决策层的共识，然后进行试点工作、出台规范性文件、法规保障、健全“两建同步”运行体系。但各市不要等，看准一条、成熟一条就落实一条，要积极主动地去推进。
以上我讲的三点意见，实际上就是回答了对“两防一体”、“两建同步”为什么要推进、推进的时机和怎样推进的问题，供大家参考。我们相信，只要我们充分发挥聪明才智，找准工作的着力点，团结一致，开拓创新，努力进取，全省“两防一体”、“两建同步”就一定能够取得突破性进展，全省人防事业就一定能够做到科学发展、又好又快发展，努力走在僵的前列，为全省实现“三个发展”、“一个跨越”做出我们应有的贡献。