2010年4月14日上午7时49分，地处青海省西南青藏高原腹地的三江源头玉树藏族自治州玉树县发生里氏7.1级地震，这是继汶川地震后时隔不到1年，中国发生的又一次大地震，震源深度33公里。玉树地震波及玉树县和称多县12个乡镇约3万平方公里，造成22.3万人受灾，极重灾区约900平方公里，震中距离州府所在地结古镇约30公里。截至5月30日下午6时，玉树地震已造成2 698人遇难。在党中央、国务院的坚强领导下，全国有34支救援力量奔赴灾区投入搜救工作。与此同时，空军、东航、南航、国航等紧急响应，以最快的速度架起航空救援的绿色通道，为减少玉树地震造成的生命财产损失作出了巨大贡献。
目前，全球地震处于活跃期。在地震应急救援中，航空救援是一支十分重要的力量。无论是汶川地震，还是海地地震、智利地震，航空救援都发挥了非常关键的作用。地震航空救援能力的强弱对于各国能否战胜地震灾害具有极为重要的意义。
一、地震航空救援能力的涵义与构成
地震航空救援能力是指社会各种航空力量参与地震应急救援的实际能力，在界定上有广义和狭义之分。广义的地震航空救援能力，包括航空对地震应急救援的事前准备、事中处置、事后恢复等全面的能力。狭义的地震航空救援能力，主要指事中处置的能力，有的涉及到事前的准备情况，一般不涉及事后的恢复问题。这里讨论的地震航空救援能力是指狭义的地震航空救援能力。
地震航空救援能力，从静态来看，主要有航空信息能力、航空运输能力、航空投放能力、航空拍摄能力和航空突破能力。航空信息能力包括航空捕捉地震破坏情况、居民受灾情况、机场和起降点可使用程度以及地震余震等情况的能力，如玉树地震发生后某飞行团立即派遥感飞机到震区执行空中遥感勘测任务。航空运输能力，包括运送救援人员，运送食品、饮用水、衣被、救援设施和设备，运送医护人员和伤病员等能力，如在震后八天内，就有数百架次的飞机在玉树机场起降，转运人员9930人，其中危重伤病员1955人，同时运来搜救犬、生命探测仪以及项升、破拆、大型挖掘机等专业救援装备。航空拍摄能力，包括航空拍摄地震情况，航遥无人机拍摄地震情况以及绘成震后灾区地图等能力，如震后有关部门紧急调集1架“空中国王”航空摄影机，飞往玉树灾区进行航空拍摄，力争以最快速度获取灾区航遥图片。航空投放能力，包括航空投放救援人员、食品、物资、通信工具等能力，如汶川地震期间，空军和民航直接向震中等重灾区投放食品、矿泉水、手机等。航空突破能力，包括在道路断绝、通讯中断情况下，航空力量突入灾区了解灾情信息，或者投放救援人员甚至伞兵，直接进入灾区施救的能力，如汶川地震中在道路、通讯中断的情况下，5月14日上午11时47分，空降兵15名伞兵从4999米高度跳伞空降茂县。
从动态来看，地震航空救援能力主要有快速反应能力、高效推进能力、科学实施能力、安全运行能力。快速反应能力包括紧急响应，迅速调派飞机和选派机组，政府领导借助航空力量第一时间赶往灾区，救援队伍乘飞机以最快的速度赶往灾区救灾的能力。高效推进能力包括在一定时间内运送救援人员、物资、设备、医务人员的数量，飞机往返灾区的次数，救出伤病员的人数等体现出来的能力。科学实施能力包括选用先进的机型，业务一流的机组，最先进的仪器设备，最便捷的航线等进行救援的能力。安全运行能力包括天气、地貌是否适于飞行，机场跑道是否能正常使用，电力、通讯是否畅通，维修服务是否有保障等确保航空救援顺利平安的能力。
地震航空救援能力是快速反应能力、高效推进能力、科学实施能力和安全运行能力的有机统一。快速反应是根本，高效推进是目标，科学实施是手段，安全运行是保障。地震航空救援能力的首要特征就是要快，快行动、快到达灾区、快救人。其次，要讲求实效。运送了多少救援人员、物资，救出了多少伤病员，这些都是人们最为关注的硬指标。第三，航空救援是一项科技含量很高的协同行动，需要科学组织才能达到目标。最后，航空救援也是风险系数较高的救援活动，安全问题是其首要考量，一旦出事，就可能是大事，使本来就损失惨重的地震灾害雪上加霜，给整个地震救援行动带来很大的负面影响。
二、地震航空救援能力的影响因素
玉树至西宁距离800多公里，行车需14个小时，空中线路仅需1个小时，是救援人员抵达灾区的最快捷途径。从玉树地震救援中，我们再一次看到了航空救援无可比拟的优势和力量。14日下午3时18分，震后仅几小时，第一支救援力量就赶到了玉树地震前线，他们是乘空客A319赶赴灾区的青海省省长及相关救援人员，包括15名地震专家、23名医护人员、60多名消防官兵，另有2只搜救犬和12.2吨救灾物资，他们的及时到达给灾区带去了信心和希望。同时空军、陆航、民航、通航纷纷展开救援行动。截至15日凌晨零时，设施简易，气流多变，还受到一定程度损害的玉树机场就起降军民航救灾飞机47架次，向外运送600人，其中包括300名重伤员。
在为这种地震航空救援能力感到欣慰的同时，我们还应该看到，一些内在和外在因素的存在，一定程度上影响着地震航空救援能力。
（一）环境因素
地理因素对航空救援能力的影响在玉树地震救灾中非常明显。玉树地震发生在海拔4000米左右的高原地区，对航空救援飞机的要求较高，需要那种爬升能力较强的适于高原飞行的飞机，而一般的飞机救援能力有限。伊尔一76运输机航空兵团是我国具有战略投送能力的运输机部队。因而，在此次玉树地震救援中，伊尔一76运输机、空客A319等高原型飞机发挥了重要作用。与地理因素相联系，高原病对救援队员的影响更是显而易见，许多救援队员出现缺氧、头晕、呕吐、乏力等高原反应。同时，玉树巴塘机场是国内海拔高度第三的机场，属于高高原机场，四周群山环绕，起降条件复杂，稍有不慎就可能撞山。在这里，风速经常在20米／秒以上，且变幻莫测，这给飞行带来了很大风险。不仅如此，在高原上空，实际降落时速要比平原地区快60公里，在距离短、速度快的情况下，大大压缩了飞行员应急修正时问，万一出现意外，后果不堪设想。这些都对飞行人员的技术提出了非常高的要求。此外，低温则对机油也有新的要求，需要低温机油才能保证航行顺利进行。此次玉树地震，环境因素成了影响地震航空救援能力的突出因素。
（二）硬件因素
首先，救援飞机的数量，特别是直升机的数量，直接关系到救援的结果。在2009年“航空抗灾救援体系建设高层论坛”上就有专家指出，我国目前仅有6家通用航空公司具有应急救援能力，共有飞机71架，其中救援直升机只有30多架，并且以小吨位为主。而目前世界上约有通用飞机34万架，仅美国就有 23万架。我国救援直升机的数量无法适应地震救援的需要。其次，我国航空救援飞机的性能也不容乐观，载重量大的大型运输直升机以及高原型飞机奇缺，不利于在山区和高原地区的有效施救。不难想象，倘若没有重型运输直升机，在地面交通短期不能恢复的情况下，起重机、挖掘机等重型救灾设备是无法迅速调入灾区的。我国仅有的为数不多的适于高原飞行的飞机，如前述伊尔一76、空客A319飞机等，基本是属于“万国牌”的，其中伊尔一76是俄罗斯的，空客A319是欧洲的。而我国目前能够生产的最大运输机运八，最大载重量不到20吨，属于中型运输机，很难满足战略空运和重型装各空投的需要，在高原地区难以发挥作用。如果出现唐家山堰塞湖那样的险情，需要吊运大型机械，则还必须借助俄罗斯米一26那样的运输直升机才能完成。第三，我国航空救援飞机的布点也不尽科学。国际上航空救援飞机的布点有很科学的规划，一般在飞行半径30分钟左右就有布点救援飞机。如德国，建立了由军队和汽车协会等救援组织组成的覆盖全国的航空紧急救援体系，救援直升机300多架，布点非常科学，在德国境内的任何一点，15分钟内都可以得到国家的航空救援服务。而我国航空救援飞机布点远达不到这一点。此次玉树地震，离震区最近的救援飞机也远在800公里之外的兰州。我国的高原型飞机伊尔一76运输机远在湖北，先要调往北京和成都，然后再从北京和成都空运救援人员和物资飞往灾区，绕了一个很大的圈子。解放军第一支陆航救援分队的3架适于高原飞行的米一171一B7型直升机也是如此，它们远在新疆，15日从乌鲁木齐起飞，飞行约2 100公里，先后在新疆哈密、甘肃张掖、青海共和转场，飞行约10小时后才于16日中午12时许飞抵玉树机场，对救援速度不能说完全没有影响。第四，机场和起降点的布局也至关重要。机场和起降点对于开辟空中绿色通道具有重要意义。国外除了正规的机场外，还有为数众多的起降点。本次玉树地震，救援之所以能迅速启动，好在有一个基本可以使用的玉树巴塘机场。该机场2009年8月建成，地震发生后，为航空救援的开展发挥了重要作用。但不足的是，巴塘机场较小，只能同时容纳3架飞机起降，周围又没有高速公路等其他可供起降的场所，使机场吞吐量大大超过极限，起降架次成倍增加，最多时一天起降飞机52架次。西宁机场也出现了类似的紧张情况，救灾飞机起降密集，达到可容起飞架次的l倍以上。第五，适应高原救援的飞行人员缺乏。机组人员中来自高原地区人员不足，或者没有进行统一登记，一旦出现高原地震，难以很快找到能够适应高原气候，具有高原救援经验的飞行人员。同时，在平时演练中也缺乏高原救援方面的演练。
（三）体制因素
我国目前航空救援基本上是双轨制，一是军队航空救援。包括空军、陆航、海航等。其中，空军发挥主力作用。据统计，截至18日，空军共出动8架运输机，飞行152架次，运送救援人员2950人、伤员1 640人、物资930吨。二是民航救援。包括民航、通航等。到4月16日晚上10时止，民航共调动40架飞机，执行救灾包机168架次，运送救灾人员 3708人、伤病员680人、救灾物资423吨。此外，还有一种专业部门航空救援，如地震发生后，中科院对地观测与数字地球科学中心于当天下午1时56分将一驾航空遥感飞机派往灾区，执行监测震区灾情的任务。又如，国家测绘局随即出动的两架无人机，主要是从事航空拍摄，绘制地震灾区地图，并紧急赶制玉树藏族自治州三维地理信息系统，为抗震救灾总指挥部决策提供相关依据。军队、民航航空救援双轨制，充分发挥了各自救援的主动性。但也有一些不足的地方，如没有一个统一的协调机构，因而不能在平时对飞机的数量、质量、机型、布点以及机场和起降点的布局作出科学统一的规划，也不能对救援飞行人员进行系统和针对性的培训。地震救援过程中，还不利于对空军、民航的资源进行以救援任务为导向的临时整合，从而实现航空救援资源的合理有效配置。此外，我国缺乏民间航空救援力量，应该引起相应的重视。
（四）配套因素
航空救援是一个复杂的系统工程，地震航空救援能力的发挥，还有赖于各方面的配合，如机场可使用情况、电力通讯情况、公路交通情况等。机场的损害程度对航空救援有直接的影响。2010年年初，前往海地地震救援的台湾特种搜救队就出现过因海地机场设施受损限制飞机起降，而被迫滞留圣多明各的情况。本次玉树地震发生后，经民航局专家紧急评估，发现巴塘机场损害不大，经抢修后基本可以使用，从而使开辟空中生命通道成为可能。在电力通讯中断的情况下，紧急运送发电机和应急灯、海事卫星电话等设备，实行了先期救灾飞机的安全着陆。随后电力和电信部门启动应急响应，迅速恢复了通讯，保证了飞机后续救援的顺利进行。但是在先期救援飞机到达后，由于车辆不足，以及路面破坏没有抢通，也出现了救援队员滞留玉树机场，焦急地等待车辆以赶赴地震灾区的情况。配套措施的跟进也是航空救援能力得以实现的重要因素。
环境因素主要影响地震航空救援的速度和安全；硬件因素主要影响航空救援的科学和有效；体制因素主要影响航空救援的总体规划和资源的合理配置；配套因素则影响航空救援的顺利进行与深入推进。总之，上述因素对地震航空救援能力均产生不同程度的影响。
三、提高地震航空救援能力的对策思路
玉树航空救援谱写了中华民族战胜地震灾害的新篇章。未雨绸缪，针对影响地震航空救援能力的因素，应切实采取措施，进一步提高地震航空救援能力，努力把可能出现的未来地震灾害的损失降低到最低程度。
（一）加大航空救援飞机的研制力度。我国是一个自然灾害频发的国家，特别是近期地震相对活跃，地震航空救援的压力很大。要把航空救援飞机的发展作为国家战略，加大投入，着力推进。一方面，加紧对重型运输直升机和高原型飞机的研发，力争在关键技术上取得突破，尽快改变我国地震救援飞机“万国牌”的现状。另一方面，要以救援直升机为重点，实行产业化经营，打造“技术研究——型号研制——销售——空／地勤人员培训——使用——维护保障一条龙的直升机产业链，推动航空救援装各的现代化。
（二）优化航空救援的规划和布局。一是对航空救援飞机的发展必须有一个明确的分阶段的发展规划，并在全国范围内进行综合布点，使之具有合理的覆盖面和飞行半径。二是对机场和起降点必须有一个科学规划，除了机场要合理布局外，要在高速公路等建设中，考虑救灾起降点的需要，适当提高建设标准，规划实施更多的起降点，以各灾时应急之用。
（三）加强航空救援飞行队伍建设。在人员选拔上，可根据高原、山区、平原等不同地域，考虑从不同地区选拔飞行队员，或者对现役飞行队员按区域和飞行技能进行登记，一旦地震发生，紧急调用这些人员执行救援飞行任务。同时，平时要加强对航空救援飞行队伍的实战演练，重点是开展高原和农村地震灾害航空救援的模拟训练，提高航空救援实战能力。
（四）完善航空救援体制。目前军队航空救援和民航救援双轨制救援体制在地震救援中发挥了重要作用，军队和民航参加航空救援已成为我国地震救援的传统，也是一大优势，在今后的地震救援中应该继续发挥其重要作用。在坚持军队航空救援和民航救援的同时，还要注重加强对两大救援体制的协调，建立一个具有统一协调功能的航空救援应急中心，旨在对航空救援飞机的发展，飞机的布点以及机场和起降点的布局作出全面合理的规划，对航空救援新经验、新技能进行推广和培训，并加强对地震救援过程中航空救援力量的优化配置等。同时，促进低空开放，加强空域资源的开发，鼓励发展民间航空救援力量，实现航空救援力量的多元化，不断壮大航空救援整体能力。
（五）注重协同联动。从航空救援自身来看，要注重乘务、机务、运力、地面服务、安检、维修部门的协同配合，实现航空救援的快速推进。从航空救援的外部衔接来看，要注重航空部门、机场部门、空域管理部门、电力部门、电信部门、气象部门、测绘部门、运输部门、道路部门的协调合作，以保证航空救援的顺利进行。
作者简介：
孙楚明，北京航空航天大学公共管理学院博士研究生。
本文转载自《中国应急管理》